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(95)习近平：《论坚持全面依法治国》，第94页、第95页。

毛泽东明确指出：我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。[63]因此，作为根本法的宪法不是建立在效力自我赋予的论证逻辑上，而是始终有根本性的实质原则加以支撑，那就是习近平总结的坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。

[8]人民共和国宪法观并不否认外力对于中国立宪、行宪的影响，但冲击—回应模式只是另外两种宪法观的基础：辛亥革命以前和辛亥革命以后的若干年间，中国一切有志救国的人还只能按照资本主义的方向去寻找中国的出路, [9]这种模式的本质是将回应变为一种对侵入者制度的比附，中国彻底沦为历史进程中西方文明的伴随物。宪法实施就是直接依据这些规范形成国家在各个领域的具体规划，做出各种具体制度安排和决断。[62]更进一步说，中国的根本法既是规范形态的最高法，通过《宪法》第5条建立起了形式意义上的法规范层级结构，也是具体政治秩序决断的最高法，将总章程所明确的实质内容作为整体价值加以追求，这既不同于凯尔森的框架秩序，也有别于施米特的具体秩序，归根结底是通过规范体系实现对党和人民共同意志的维护。[83]现行宪法实施之初，老一辈宪法学家就非常准确地总结了立法机关具体化宪法的方式，包括：通过立法贯彻宪法确立的指导思想。相反，如果我们简单移植这种标准的裁决模式，则会面临同样的难题。

中国共产党实质代表理论的要义在于：党代表着一种政治成熟状态下的人民主权者。善于在一种弹性的规范结构中吸收经验现实的变动智慧，感受国家治理的现实需求。(37)石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，载《法学评论》2003年第4期。

(三)西方国家行政主体理论对我国的启示 笔者在上文列举的法国、德国、英国、日本等几个具有代表性的国家，在行政主体的理论研究及行政实践中，公共行政权与国家行政权既有职能互补的一面，也呈现宏观调控与微观治理不同的差序格局。因此，坚持党的全面领导既是机构改革的内在要求也是最重要的政治原则。有专家认为：法国创立公法人概念是为了统一公务员的行为、承担公务员的形成产生的权利和义务，其行使行政活动具有统一性和连续性的法律技术，是行政组织法的法律理论基础。(29)张力：《行政法人在公法组织主体化进程中的功能、构造与适用范围》，载《河北法学》2016年第6期。

行政行为法、行政程序法应结合社会公共行政主体参与履行公共职能的现实需求有所作为，行政组织配套法律法规体系必须及早进行战略性规划、具体性设计，立法修法不能再滞后。由于行使公权力主体的多元化，由此引发的诉求紧张关系呈上升态势。

⑧ 行政法主体理论概念的提出，将行政法关系双方当事人区分为行政当事人和相对当事人，既反映了行政法关系当事人不同的行政法地位，也反映了行政法关系不同于其他法律关系的特殊主体属性。最高人民法院洞察这一权力与权利的逻辑漏洞，2018年2月出台《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了村(居)委会、律师协会、会计师协会等可以作为行政诉讼的被告，司法解释的拾遗补阙依然无法完全弥合行政主体与行政责任的逻辑对应。(23)有学者对传统的行政主体理论范式进行剖析并指出如何解决其中的逻辑悖论，提出了重构行政主体范式的前瞻设想。再如党的部门，新一轮的党和国家机构改革通过对党政部门的整合，实现职能要素的归口管理，但在党政合署办公、联合办公等职能互动中，势必存在党内法规与行政法律法规的交织与冲突，即党的部门是否可能因行使行政职权对公民、组织产生权利义务的影响甚至侵权？在行政救济中无论是行政复议还是行政诉讼，作为党的机构或部门在行使行政职权时是否应当承担行政责任？国家机构改革旨在实现职能转变，因此，在行政法关系的诉求博弈中，传统的行政主体理论显然不适应新的行政主体要求。

第一，行政主体理论的重释需要相应的行政立法和修法。例如，党和国家机构改革决定将原国务院系统的国家公务员局并入中共中央组织部，成为党的部门，中共中央组织部统一管理公务员工作，正是体现了党管干部的原则，是落实《公务员法》的要求。简言之，行政职能单由行政组织履行并不具有必然的逻辑关联。党和国家机构改革后，实现了党政部门的归口管理与合署办公，即党的机构行使执政权与行政权双重功能。

通过行政主体理论的阐发，丰富行政主体的概念内涵、拓宽行政救济的路径、完善行政主体理论体系，切实保障行政相对人的合法权利，将我国的行政主体理论纳入依法治国、依法行政的新时代语境，即现代的行政主体理论既要紧扣机构改革的要求，更应符合依法治国的精神，契合党和国家机构改革和国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。如何界定党的机构作出的行为是否系行政行为、是否属于履行行政职能的范畴也值得研究。

而权利的享有和利益的实现最终都要通过程序来进行筛选和认证，哪些权利依法享有、哪些利益依法受保护、哪些侵犯权益的行为依法应被追究。职能转变体现政府履职中的异质性特点，意味着对原有组织体系的重构、利益格局的重置。

(15)以行政复议为例，英国没有设置专门的行政法院或行政法庭，也无直接向本级地方政府申请复议的救济途径，但可以通过部长救济(16)和裁判所救济(17)维护自己的权利。反过来，机构改革取得的成就也是党的领导力提升的重要表现，凸显党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。因此，行政诉讼被告与行政机关同样不具有程序上的必然逻辑关系，行政权力的行使系行政责任承担的充分必要条件。第四，无论是德国、法国还是英国、日本，具有公法人属性的社会组织行使行政权具有相对独立性，国家行政机关主要行使监督权，即对多元的社会公共行政主体行使行政职能不作干预和介入，国家行政权与社会公共行政权在权力结构上有协调但主要呈分离态势，公共行政主体对公共事务的管理具有独立的行政权力，放权于社会公共组织。党领导的国家机构改革，就是要冲破一切有悖于人民利益的羁绊，无论是党的机构还是政府部门都要切实用好人民赋予的权力，用权力保障权利，而不是侵犯权利。现代行政法对行政法主体理论的抽象概括是当代中国行政法理论的一大突破和重要发展。

⑥第三种主张是以现有行政主体理论为基础，完善或者重构行政主体理论。对于行政法学而言，党政同责需要构建一套适用于党政领导干部和公务员的统一的问责体系，实现权责一致。

提起诉讼必须满足的一个立案条件是有明确的被告，但对于不具备系统专业知识的多数公民而言，很难界定影响自身权益的社会组织是否经过法律授权、是否具备行政主体的属性。(28)行政法人制度标注了衡量公法组织分权深浅程度的尺度，成为控制分权进程的建构性机制，(29)这既可以提高行政服务效能，又旨在防止公法人因脱离公权力而遁入私法，异化为私法人。

需要指出的是，传统行政主体理论面对多元化社会转型，仅从静态角度来阐述行政机关及其公务员在形式意义上的法律地位的传统认识，表现出明显的局限性。从横向上包括行政组织与其他公法主体的关系，横向的行政关系存在国家公权与社会公权交织，也存在二维公权与公民私权的交叉。

②人民的权益包括权利和利益。②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第18页。此外，《国务院行政机构设置和编制管理条例》依然未能解决行政组织存在的无序化。③《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第23页。

在国家机构改革背景和新公共管理模式下，行政主体日趋多元化导致行政主体之间的权限划分复杂化。新一轮的党和国家机构改革实践为中国行政法主体理论的拓展和创新提供了新的契机。

无疑，行政主体的范围必然要拓展，行政责任追究的范围也因此而扩大。(15)王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第49页。

党和国家机构改革根据职能要素将党政部门进行有机调整、归口管理与合署办公，实现了两者职能与职责的有机融合。因此，在国家机构改革的背景下，整个行政组织系统必须要有较为完善的配套法律予以支撑。

法国的行政主体格局与德国不同，从主体的划分上，法国将行政主体划分为国家、地方公共团体和公务法人三种类型，与德国的行政主体范畴相似，但内涵不尽相同。而社会能承载多大的权力回归，国家行政权与社会公共行政权如何能实现动态的平衡调整需要多方的制度保障和技术跟进。在我国机构改革的原理和精神中，无论是政府机关还是党的机构，只要履行行政公权力，行使行政职能，如果确属业已产生权利义务影响的具体行政行为而非抽象行为、执政行为、内部行为等，则应根据公权行使的职能属性确定问责而非根据主体的身份属性来甄别。在新时代，行使公权力的主体逐渐多元化，行政主体与行政机关、行政组织、法律法规授权委托的其他组织等传统理论将被重新阐释，从而突破相对方权利被侵犯而对行政被告寻觅难的尴尬困境，拓展现代行政法学和行政主体理论的研究视野。

事实上，我国在改革开放后特别是进入21世纪以来，机构改革的重点在于如何转变政府职能，怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系。(25)还有学者从公法人理论与公法机构的组织法问题分析认为，当前理论没有将行政职能的广泛性、行政作用的多样性体现在行政主体的定义与范围上，这不仅仅是一个逻辑断裂，而且也导致了行政组织法研究中的重大遗漏。

本文通过对传统行政主体理论存在的逻辑矛盾分析并指出其存在的理论缺憾，通过对西方行政主体理论的比较以及我国学界的主流观点，进而从行政主体的概念维度、组织形态、逻辑结构等方面丰富了行政主体的研究视角，特别是对基于行使行政职权的主体与行为的行政属性进行的甄别与划分，突破了传统行政主体理论的局限性，拓宽了行政主体理论的研究视野。中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标，如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。

在行政救济程序中，即便明确了行政诉讼的被告或行政复议的主体，即通过行政职能的行使追溯了应承担法律责任的行政主体。关于在行政救济过程中各级党的机构特别是中央层面的党的部门如何界定复议主体、如何确定诉求问题上的管辖权等确实需要进一步探索。